Mecanismos para fortalecer las instituciones del Mercosur con vistas a profundizar el proceso de integración regional Propuesta del Ministro de Economía y de la Producción de la Nación , Dr. Roberto Lavagna, presentada a la Unión Industrial Argentina en la reunión mantenida el martes 2 de noviembre.

Durante la década pasada, y especialmente a partir de la firma del Tratado de Ouro Preto, el proceso de integración regional recibió un fuerte impulso que se tradujo en un elevado crecimiento de los flujos comerciales entre los países miembros del Mercosur. El dinamismo exhibido por la unión aduanera fue un reflejo no sólo de la firme voluntad de las sociedades de los países signatarios del acuerdo de avanzar en la senda de la integración y de la decisión política de los gobiernos de traducir en acciones concretas este anhelo de los pueblos de la subregión sino también, en general, de la vigencia de favorables condiciones de desempeño macroeconómico durante la mayor parte de la década.

Sin embargo, desde mediados de 1998, los flujos comerciales intrarregionales acusaron el impacto del fuerte deterioro del contexto externo en que se desenvolvían las economías del área y el ingreso de varias de ellas a etapas caracterizadas por pronunciadas turbulencias macroeconómicas. En el marco de tendencias recesivas pronunciadas y de situaciones de stress financiero los flujos de comercio experimentaron un fuerte retroceso, con caídas que se ubicaron en el orden de 60-70% desde los máximos alcanzados en 1997. Un primer episodio disruptivo fue el causado por la devaluación del socio mayor del Mercosur, a lo que se superpuso más o menos contemporáneamente el ingreso de la economía argentina a una prolongada fase recesiva que culminó en una severa crisis financiera y de balanza de pagos, el default de la deuda, el abandono forzado de la Convertibilidad y una pronunciada depreciación posterior de la moneda local. Todos estos episodios de disrupción macroeconómica se tradujeron en fuertes alteraciones de las paridades reales bilaterales entre los miembros de la unión aduanera, lo que en muchos casos modificó en forma drástica el cuadro de rentabilidades relativas a nivel sectorial y también ejerció influencia sobre los incentivos a la localización de inversiones en los diferentes países del bloque. Pese a la contracción general evidenciada por los flujos agregados de comercio, en algunos sectores los cambios provocados en las rentabilidades relativas determinaron la existencia de una fuerte presión competitiva proveniente de las importaciones de los socios comerciales, en contextos incluso de contracción de los mercados internos.

Por otra parte, desde el lanzamiento del acuerdo se verificaron instancias en las que, debido a la ausencia de mecanismos aceitados de coordinación de las políticas económicas, la asincronía del ciclo macroeconómico entre los países miembros del acuerdo pudo haber determinado el crecimiento de corrientes intensas de importación que causaron daño a sectores productivos particulares de alguno de los socios.

En el último período, luego de una etapa de magro desempeño, la mejoría observada en el comportamiento de las economías de los países miembro de la unión aduanera ha posibilitado una incipiente pero vigorosa recuperación de las corrientes comerciales. Sin embargo, aún en el nuevo contexto, se han planteado renovadas disputas comerciales, que en muchos casos sólo han podido ser satisfactoriamente encauzadas merced a la voluntad de cooperación de los sectores productivos involucrados y, especialmente, a la firme decisión de las autoridades de cada uno de los países de privilegiar el espíritu de la integración. En otros casos las disputas siguen abiertas, sin que la unión aduanera cuente con mecanismos institucionales adecuados para procesar estos diferendos en forma razonable y sin que ello genere daño sobre la reputación y la credibilidad del proceso integrador.

En este sentido, una de las lecciones que pueden extraerse de lo mencionado en los párrafos anteriores es que, luego de las dificultades atravesadas en los últimos años, el proceso de integración requiere para su profundización la puesta en marcha de un conjunto de mecanismos e instituciones que atiendan adecuadamente algunas de las dificultades detectadas en los primeros diez años de vigencia de la unión aduanera.

En esta línea se exponen aquí dos propuestas que buscan atender dichos problemas. Por un lado, se presenta un “mecanismo transitorio de resguardo del comercio frente a situaciones de fuerte asimetría macroeconómica”. Dicho mecanismo contempla específicamente los casos en los que una fuerte perturbación en las condiciones macroeconómicas vigentes en alguno de los socios altera los flujos comerciales al interior de la unión aduanera, provocando un auge de las exportaciones hacia el mercado de alguno/s del/los socio/s comercial/es.

Según esta propuesta, se podrán aplicar contingentes arancelarios (cuotas) a la importación con preferencias desde un país socio, cuando por cuestiones de índole macroeconómica (fuertes alteraciones del tipo de cambio bilateral o ciclos económicos marcadamente desfasados) se observase un incremento sustantivo de las compras de un determinado producto, que cause daño o amenaza de daño a la producción doméstica. En todos los casos, excepto cuando la variación del tipo de cambio real bilateral es muy pronunciada, las medidas de compensación previstas -la aplicación de una proporción del AEC una vez superado el contingente arancelario previsto- buscan mantener la preferencia relativa hacia el socio comercial.

En consecuencia, la aplicación de medidas sobre las importaciones estará sujeta, en primer lugar, a la ocurrencia de tales alteraciones macroeconómicas -una modificación del tipo de cambio real bilateral o diferencias significativas en las tasas de crecimiento de dos países miembros- y, en segundo lugar, a que tales alteraciones provoquen un incremento de magnitud en las importaciones, que genere daño o amenaza de daño a un. determinado sector. Lógicamente, la cláusula asociada al "desfase" o asincronía de los ciclos macroeconómicos sólo puede gatillarse bajo circunstancias excepcionales para evitar que uno de los aspectos deseables de la integración se vea bloqueada seriamente por la vigencia del mecanismo propuesto (vgr. la posibilidad de que un miembro del acuerdo que experimenta tendencias recesivas pueda beneficiarse de coyunturas expansivas en el resto del bloque).

En definitiva, y a diferencia de otros mecanismos de protección comercial (como el antidumping o los derechos compensatorios), este instrumento de aplicación sectorial (a un producto o conjunto de productos en particular) está pensado a partir de causas de orden macroeconómico. Debe quedar claro que, bajo este mecanismo, la prueba de daño a la producción interna del sector/producto en cuestión no es una condición .de suficiencia para la aplicación de las medidas de resguardo a nivel sectorial/producto, ya que la condici6n sine qua non para "gatillar" el mecanismo propuesto es que se verifique la ocurrencia de alteraciones en las condiciones macroeconmicas vigentes.

El fundamento que está detrás de la imposición de este requisito "adicional" es que una vez alcanzada la unión aduanera, las alteraciones en las variables macro pueden aparecer como motivadores fundamentales de los cambios abruptos en los flujos comerciales, en particular en ausencia de coordinación de las políticas macroeconómicas y dadas las características de los shocks a los que típicamente están expuestas las economías de la región. Debe tenerse en cuenta que, en comparación cón otros acuerdos de integración (tales como, por ejemplo, la Unión Europea), la volatilidad que exhiben las variables macroeconómicas fundamentales en los países miembros del bloque es mucho más pronunciada. En este sentido, se entiende que este mecanismo puede ser de suma utilidad, hasta tanto se avance hacia algún tipo de coordinación macroeconómica explícita (o implícita) entre los países miembros del acuerdo.

Sin embargo, es evidente que el mecanismo propuesto no agota las instancias institucionales necesarias para dotar de fluidez y profundizar el proceso de integración. Se han verificado numerosos casos de disputas comerciales originadas en incrementos de las corrientes comerciales desde un socio a otro que no pueden ser atribuidas a razones de orden estrictamente macroeconómico y que, sin embargo, han causado un grave perjuicio a los sectores productivos internos. En varios casos, las dificultades observadas en determinados sectores de alguno de los miembros del bloque pueden ciertamente obedecer a dificultades estructurales de competitividad del sector en cuestión (motivadas por problemas de escala, ausencia de inversiones significativas, retraso tecnológico, etc.); en otras circunstancias, por el contrario, la debilidad competitiva del sector no se explica por razones de orden agregado pero si tal vez la existencia de mecanismos de estímulo sectorial vigentes en alguno de los países del bloque (subsidios explícitos o implícitos, brindados por la existencia de acceso a financiamiento en condiciones preferenciales, etc.) que “desnivelan el terreno” provocando alteraciones que de otro modo no se verificarían en las corrientes comerciales o en las decisiones de radicación de inversiones.

Para estas situaciones es que se prevé la creación de un segundo mecanismo de orden "sectorial" o cláusula de "adaptación competitiva". Este mecanismo también prevé la imposición de medidas de resguardo frente a casos de incrementos sensibles de las importaciones en un determinado sector que causaran o amenazaran con causar daño a la producción nacional sin tener que depender de la existencia -y de la prueba- de alteraciones en el contexto macroeconómico. En esta propuesta, bastaría que se produzcan aumentos sensibles de las importaciones originadas en un país miembro y el daño correspondiente, cualesquiera fueran las causas que lo generaran.